Modelos médico e social de incapacidade laboral (I)

trabalho

A incapacidade laboral consubstancia tema central de políticas públicas da Previdência Social[1].

No âmbito do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), conforme aponta o Boletim Estatístico da Previdência Social referente ao mês de janeiro de 2016 (último disponível até esta data), de 32.792.672 (trinta e dois milhões, setecentos e noventa e dois mil, seiscentos e setenta e dois) benefícios previdenciários em manutenção no Brasil, um percentual de 16,51% (mais especificamente, 5.417.042 – cinco milhões, quatrocentos e dezessete mil e quarenta e dois benefícios) tem, como risco social para sua concessão, a incapacidade laboral como sua hipótese de incidência[2].

Considerando-se apenas os benefícios por incapacidade laboral consistentes na aposentadoria por invalidez e no auxílio-doença[3], são pagos pelo Regime Geral da Previdência Social, mensalmente, R$ 5.804.970.227,00 (cinco bilhões, oitocentos e quatro milhões, novecentos e setenta mil, duzentos e vinte e sete reais)[4].

Por sua vez, as bases jurídicas[5] e a realização em si da política pública previdenciária[6] voltadas à apreciação de quadros de incapacidade laboral são, de forma expressiva, contestadas no âmbito judicial.

Temas diversos são trazidos ao Poder Judiciário para julgamento, desde discussões sobre a qualidade de segurado do requerente[7], o cumprimento do período de carência (bem como suas hipóteses de exclusão)[8], passando-se por insurgências contra conclusões específicas aportadas pela perícia médica do INSS em aspectos atinentes, por exemplo, à análise de quadros de doenças pré-existentes à filiação previdenciária[9], datas de início da  doença[10] e da incapacidade[11], e, muito especialmente e na maior parte dos casos, insurgências contra as próprias conclusões da perícia médica que afastaram a alegação de incapacidade laboral.

O modelo técnico-jurídico, adotado no âmbito administrativo, de avaliação de quadros de (in)capacidade laboral, é de cunho médico; encontra-se disposto no Manual de Perícia Médica da Previdência Social, versão 2, que, definindo incapacidade laboral, atribui exclusivamente ao médico-perito o poder-dever que concluir pela existência de incapacidade laboral; colhe-se, no referido Manual, o conceito de incapacidade laboral que sustenta toda a política pública da Previdência Social: “Incapacidade laborativa é a impossibilidade de desempenho das funções específicas de uma atividade ou ocupação, em consequência de alterações morfopsicofisiológicas provocadas por doença ou acidente”.

Neste ponto, podem-se agrupar em três eixos as principais razões trazidas a Juízo que procuram desconstituir a decisão administrativa que concluiu pela existência de capacidade laboral:

  1. a) razões que apontam pela ocorrência de equívocos técnicos de análise do caso concreto[12], seja no exame do segurado e dos documentos médicos apresentados, seja no diagnóstico da doença/lesão, seja na compreensão das decorrências da doença/lesão sobre a capacidade/funcionalidade do corpo, em oposição aos referenciais científicos da medicina;
  2. b) razões que apontam pela ausência de adoção das medidas administrativas necessárias a instruir, com exames complementares e especializados, a própria perícia, omissão esta que impediu fosse avaliado, tecnicamente, o quadro de saúde e de incapacidade alegado[13];
  3. c) razões que apontam para a necessidade de uma compreensão além do modelo essencialmente médico adotado pela Previdência Social, visando a que também sejam sopesadas, para a conclusão pela (in)capacidade laboral, barreiras outras de natureza pessoal e social experimentadas pelo segurado, correlacionando, às limitações de natureza morfopsicofisiológicas, sua idade, escolaridade, formação e experiência profissionais com uma análise concreta sobre suas condições de retornar ao mercado de trabalho e de nele se manter em situação de igualdade com os demais[14].

Os dois primeiros eixos de razões acima referidos (“a” e “b”) cuidam de ações ou omissões estatais ocorridas no âmbito de procedimento administrativo, que, em descompasso com as normas incidentes, acabam por gerar lesão a direito subjetivo do segurado, cabendo ao Poder Judiciário os correspondentes reconhecimentos de ilicitudes e revisões dos atos administrativos, com a conseqüente concessão dos benefícios por incapacidade requeridos em Juízo, uma vez presentes seus demais requisitos.

Já o terceiro eixo de razões (“c”) volta-se contra a própria concepção e modelagem jurídica do conceito de incapacidade laboral adotado pela política pública da Previdência Social, que, em um modelo essencialmente médico, sustenta-se na apreciação da correlação entre alterações morfopsicofisiológicas padecidas e a (im)possibilidade de realização de funções específicas de uma atividade ou ocupação por parte do segurado. O terceiro eixo de razões propõe seja agregado, ao modelo médico, também um modelo social, passando-se a ser objeto de análise a correspondência entre as incapacidades/disfuncionalidades e sua interação com diversas barreiras que possam obstruir a plena e efetiva participação do segurado, em condições de igualdade, no mercado de trabalho.

Sobre as necessidades, as dificuldades, as possibilidades e as exigências jurídicas do desenvolvimento de um conceito jurídico de incapacidade laboral, no âmbito da Previdência Social, que contenha também elementos de um modelo social, pretendo, nos próximos posts, trazer algumas reflexões.

 

Notas:

[1] Emprega-se a locução Previdência Social, neste projeto, em específica referência à política pública estabelecida pelo artigo 201, seus incisos e parágrafos, da Constituição, que dispõe, em seu caput: “A Previdência Social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial”. A Lei 8.213/91 propriamente instituiu o Regime Geral da Previdência Social, em torno do qual integra seu sistema normativo, mesmo que de forma apenas parcial, uma numerosa quantidade de instrumentos normativos primários e secundários. Ao lado do Regime Geral da Previdência Social, são previstos, constitucionalmente, regimes próprios de previdência destinados a servidores públicos civis e militares (artigos 40, 42 e 142 da Constituição) e, também, os regimes complementares público (artigo 40, parágrafos 14 e 15, da Constituição) e privado de previdência (artigo 202 da Constituição).

[2] Os Boletins Estatísticos da Previdência Social – BEPS, acessíveis a partir do site http://www.mtps.gov.br/saude-e-seguranca-do-trabalhador/mais-informacoes/boletim-quadrimestral-de-monitoramento-de-beneficios-de-incapacidade, acessados em 19.06.2016, apresentam uma coletânea de dados sobre benefícios e arrecadação da Previdência Social, o fluxo de caixa do INSS, além de informações de indicadores econômicos e dados populacionais.

[3] A aposentadoria por invalidez, nos termos do artigo 42 da Lei 8.213/91, é devida ao segurado da Previdência Social que for considerado incapaz para o trabalho e insuscetível de recuperação laboral, uma vez cumprida, se exigida, a carência (artigo 25, I, e artigo 26, II, da Lei 8.213/91). Já o auxílio-doença, por sua vez, é devido ao segurado que ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atividade habitual por mais de 15 dias consecutivos (artigo 59 da Lei 8.213/91), uma vez cumprida, se exigida, a carência (artigo 25, I, e artigo 26, II, da Lei 8.213/91). O segurado em gozo de auxílio-doença, insusceptível de recuperação para sua atividade habitual, deverá submeter-se a processo de reabilitação profissional para o exercício de outra atividade. Não cessará o benefício, contudo, até que seja dado como habilitado para o desempenho de nova atividade que lhe garanta a subsistência ou, quando considerado não-recuperável, for aposentado por invalidez (artigo 62 da Lei 8.213/91).

[4] Benefícios previdenciários por incapacidade laboral especificamente provenientes de acidentes e doenças de trabalho (cujas notificações de ocorrência, segundo o Ministério do Trabalho e do Emprego, atingiram a significativa cifra de 717.911 casos em 2013), geraram, no período de 2008 a 2013, por seu turno, pagamentos de mais de 50 bilhões de reais, conforme dados constantes na Estratégia Nacional para Redução dos Acidentes do Trabalho 2015-2016, do Ministério do Trabalho e do Emprego, p. 9, 2015 . Consigne-se também que, embora não haja estatísticas sobre os gastos que o Sistema Único de Saúde tenha por decorrência de situações de incapacidade laboral (gastos com atendimentos, internações, medicamentos, cirurgias, próteses, tratamentos, fisioterapia, reabilitações), consoante exposto no tópico 32 da Política Nacional de Saúde do Trabalhador, que foi instituída pela Portaria Interministerial MPS/MPTE/MS n° 774, de 28.04.2004, estima-se, a partir dos dados previdenciários, sejam atendidos pelo sistema público de saúde milhões de pessoas, com correspondentes bilionários investimentos públicos.

[5] Destacam-se, como benefícios por incapacidade instituídos pelo Regime Geral da Previdência Social, a aposentadoria por invalidez (artigo 42 e ss.), o auxílio-doença (artigo 59 e ss.), o auxílio-acidente (artigos 86 e ss.), o serviço social (artigo 88) e a habilitação e a reabilitação profissional (artigo 89 e ss.).

[6] A efetivação da política pública previdenciária pelo INSS tem, como instrumento normativo secundário central para sua realização, o disposto na Instrução Normativa INSS/PRES nº 77, de 21.01.2015, que regulamenta as principais leis que cuidam do Regime Geral da Previdência Social.

[7] STJ, REsp 1405173/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, 2ª Turma, julgado em 20/05/2014, DJe 26/05/2014; TRF4, AC 0017540-97.2014.404.9999, Quinta Turma, Relatora Taís Schilling Ferraz, D.E. 05/02/2015.

[8] STJ, AgRg no REsp 1271928/RS, Rel. Ministro Rogério Schietti Cruz, 6ª Turma, julgado em 16/10/2014, DJe 03/11/2014; TRF4, AC 0020208-46.2011.404.9999, Sexta Turma, Relator Néfi Cordeiro, D.E. 30/11/2012.

[9] STJ, REsp 1276990/MG, Rel. Ministro Newton Trisotto, Desembargador Convocado, 5ª Turma, julgado em 07/04/2015, DJe 20/04/2015; TRF4, APELREEX 0018907-93.2013.404.9999, Quinta Turma, Relator Luiz Antonio Bonat, D.E. 21/09/2015.

[10] TRF4, AC 0010657-42.2011.404.9999, Quinta Turma, Relator Sérgio Renato Tejada Garcia, D.E. 29/03/2012; TRF4, ACR 0038870-98.2006.404.7100, Sétima Turma, Relator Luiz Carlos Canalli, D.E. 24/10/2013.

[11] TRF4, AC 0019350-10.2014.404.9999, Sexta Turma, Relator Celso Kipper, D.E. 21/01/2015; TRF4, AC 0004593-45.2013.404.9999, Quinta Turma, Relator Luiz Antonio Bonat, D.E. 22/09/2015.

[12] TRF4, APELREEX 0025287-98.2014.404.9999, Sexta Turma, Relator Hermes Siedler da Conceição Júnior, D.E. 23/09/2015; TRF4, REOAC 0024575-11.2014.404.9999, Sexta Turma, Relator Osni Cardoso Filho, D.E. 23/09/2015; TRF4, AC 0016426-60.2013.404.9999, Quinta Turma, Relator Luiz Antonio Bonat, D.E. 23/09/2015.

[13] Nos casos dos benefícios por incapacidade, sendo a análise feita por perícia médica a cargo do INSS, a quem se submete o administrado, incumbe à autarquia previdenciária apreciar, sob todos os aspectos, a alegada incapacidade laboral, cabendo-lhe ser diligente e realizar todas as medidas necessárias ao total esclarecimento do quadro que perante si é posto. Nessa linha, é previsto no tópico 8.1 do Manual de Perícia Médica da Previdência Social, versão 2, que, “antes de proferir a conclusão médico-pericial é facultado à perícia médica a requisição de exames complementares e especializados que julgar indispensáveis, de acordo com as normas técnicas”

(http://www.ieprev.com.br/userfiles/file/tabela%20de%20teto%20inss/manualdepericiasmedicasdoINSS.pdf, acessado em 19.06.2016).

[14] Nesse sentido, entende a Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais que, “Uma vez reconhecida a incapacidade parcial para o trabalho, o juiz deve analisar as condições pessoais e sociais do segurado para a concessão de aposentadoria por invalidez”. Também nesse sentido, por exemplo: TRF4, APELREEX 0021792-46.2014.404.9999, Sexta Turma, Relator Osni Cardoso Filho, D.E. 23/09/2015; TRF4, AC 0021219-42.2013.404.9999, Quinta Turma, Relator Luiz Antonio Bonat, D.E. 22/09/2015; TRF4, AC 0022304-29.2014.404.9999, Sexta Turma, Relatora Vânia Hack de Almeida, D.E. 11/09/2015.



Categorias:direitos humanos, direitos sociais, incapacidade laboral

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2 respostas

  1. Muito interessantes as suas colocações, Marcelo!

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